Dyskryminacja w strefach czystego transportu w Warszawie i Krakowie

Strefy czystego transportu w Warszawie i Krakowie zmieniają codzienne zasady poruszania się samochodem po dużych miastach. Dla wielu kierowców oznacza to realne ograniczenia – zakaz wjazdu starszym autem albo konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów. Choć oba samorządy zdecydowały się na wprowadzenie SCT w oparciu o ustawę o elektromobilności i paliwach alternatywnych, jednak przyjęły odmienne modele regulacyjne. Warszawa zastosowała model oparty na bezwzględnym zakazie wjazdu dla pojazdów niespełniających wymogów emisyjnych, z katalogiem zwolnień podmiotowych, natomiast Kraków wprowadził okres przejściowy połączony z możliwością odpłatnego wjazdu w latach 2026–2028.

Różnice te rodzą pytania o równe traktowanie obywateli. W praktyce bowiem identyczny samochód może być dozwolony w jednym przypadku, a zakazany lub objęty opłatą w innym – nie ze względu na emisję spalin, lecz na to, kto nim jeździ i skąd pochodzi. Analiza wymaga zatem zestawienia podstaw prawnych SCT z art. 32 Konstytucji RP oraz standardami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej.

Podstawa prawna SCT w Polsce

Podstawą wprowadzenia stref czystego transportu jest ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Przepisy te pozwalają gminom ograniczać ruch pojazdów na określonych obszarach miast, jeżeli ma to służyć ochronie środowiska i poprawie jakości powietrza. Ustawa daje też samorządom możliwość wprowadzenia wyjątków od zakazu wjazdu.

Jednocześnie ustawa nie wskazuje wprost, że kryterium miejsca zamieszkania może decydować o tym, kto może poruszać się po strefie na preferencyjnych zasadach. Oznacza to, że gmina ma pewną swobodę, ale nie jest ona nieograniczona. Każde zwolnienie lub ułatwienie musi mieć związek z celem strefy, czyli z ograniczeniem emisji spalin, a nie z innymi względami, takimi jak status mieszkańca.

Uchwały wprowadzające SCT są aktami prawa miejscowego. Muszą więc być zgodne nie tylko z ustawą, lecz także z Konstytucją RP i prawem UE. Jeżeli przyjęte rozwiązania wykraczają poza te ramy, mogą zostać zakwestionowane przed sądem administracyjnym.

Art. 32 Konstytucji RP a równość obywateli

Art. 32 Konstytucji RP wprowadza zasadę równości wobec prawa. W praktyce oznacza to, że osoby znajdujące się w podobnej sytuacji powinny być traktowane w podobny sposób. Prawo może wprowadzać różnice, ale tylko wtedy, gdy mają one rozsądne i obiektywne uzasadnienie.

W przypadku stref czystego transportu takim uzasadnieniem mogą być cechy pojazdu, które wpływają na emisję spalin, na przykład norma EURO czy rodzaj silnika. Trudniej natomiast uzasadnić różnicowanie kierowców wyłącznie na podstawie tego, czy mieszkają w danym mieście, skoro identyczne samochody emitują tyle samo zanieczyszczeń.

Jeżeli dwie osoby korzystają z tego samego typu pojazdu i poruszają się po tej samej drodze, a mimo to jedna z nich ma prawo wjazdu, a druga już nie, pojawia się pytanie o zgodność takiego rozwiązania z zasadą równości. Właśnie ten problem jest kluczowy przy ocenie, czy obecne modele SCT nie prowadzą do pośredniej dyskryminacji części kierowców.

Dyskryminacja mieszkańców i przyjezdnych

W praktyce funkcjonowania SCT pojawia się problem odmiennego traktowania mieszkańców danej gminy oraz osób spoza jej obszaru administracyjnego. Różnicowanie to nie wynika z parametrów technicznych pojazdów, lecz z katalogu zwolnień i okresów przejściowych powiązanych ze statusem mieszkańca. W efekcie identyczny pojazd może być dopuszczony do ruchu w strefie w jednym przypadku, a objęty zakazem lub dodatkowymi obowiązkami w innym.

W Warszawie przejawia się to w postaci selektywnych zwolnień podmiotowych przy jednoczesnym braku możliwości odpłatnego wjazdu dla pozostałych kierowców. W Krakowie natomiast różnicowanie przybiera formę odpłatnego okresu przejściowego, który w praktyce dotyczy głównie osób spoza miasta. W obu modelach decydujące znaczenie ma status lokalny kierowcy, a nie faktyczny wpływ pojazdu na środowisko.

Taki sposób konstruowania regulacji rodzi pytanie o dopuszczalność pośredniej dyskryminacji, polegającej na tym, że formalnie neutralne przepisy wywołują niekorzystne skutki przede wszystkim wobec określonej grupy użytkowników dróg. Ocena ta wymaga każdorazowo zbadania, czy zastosowane kryteria są niezbędne dla realizacji celu środowiskowego oraz czy nie istnieją mniej dolegliwe środki prowadzące do tego samego rezultatu.

Strefa czystego powietrza SCT w Warszawie

Warszawska strefa czystego transportu została ukształtowana w sposób restrykcyjny i jednoznaczny, ponieważ władze miasta nie przewidziały możliwości płatnego wjazdu dla pojazdów niespełniających obowiązujących norm emisji. Od 1 stycznia 2026 r. obowiązuje bezwzględny zakaz wjazdu do SCT dla samochodów benzynowych niespełniających normy EURO 3 lub mających więcej niż 26 lat, a także dla samochodów z silnikiem Diesla niespełniających normy EURO 5 lub mających więcej niż 17 lat. Zakaz ten dotyczy całego obszaru objętego SCT i nie jest uzależniony od czasu wjazdu ani częstotliwości korzystania z pojazdu.

Decyzja miasta polegała na całkowitym wyeliminowaniu opcji „wykupu” prawa wjazdu. Jedynym przewidzianym mechanizmem złagodzenia skutków regulacji są zwolnienia podmiotowe, w szczególności dla mieszkańców Warszawy objętych okresami przejściowymi, seniorów powyżej 70. roku życia, osób z niepełnosprawnościami oraz wybranych kategorii pojazdów specjalnych. Za nieuprawniony wjazd do SCT pojazdem niespełniającym wymogów grozi mandat do 500 zł. Jedyna opłata występująca w systemie ma charakter techniczny i wynosi 5 zł, przy czym dotyczy wyłącznie jednorazowego wydania nalepki potwierdzającej prawo do zwolnienia i nie stanowi opłaty za sam wjazd.

Warszawa przyjęła model czysto zakazowy. Nie istnieje możliwość odpłatnego wjazdu pojazdem niespełniającym norm emisji. Jedyna opłata dotyczy wyłącznie wydania nalepki potwierdzającej zwolnienie i nie ma charakteru opłaty za korzystanie ze strefy.

Strefa czystego powietrza SCT w Krakowie

W praktyce oznacza to, że Rada Miasta Krakowa, na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, zdecydowała o wprowadzeniu odpłatnego wjazdu do strefy czystego transportu dla pojazdów niespełniających norm emisji w trzyletnim okresie przejściowym 2026–2028. W tym czasie kierowcy starszych pojazdów mogą legalnie poruszać się po mieście po uiszczeniu opłaty, mimo że ich samochody nie spełniają minimalnych wymogów emisyjnych.

Na 2026 rok ustalono trzy formy odpłatności. Podstawową jest opłata godzinowa w wysokości 2,50 zł, liczona od momentu wjazdu do SCT do chwili wyjazdu albo zaparkowania pojazdu na terenie posesji. Alternatywnie możliwe jest skorzystanie z opłaty dziennej w wysokości 5 zł, przy czym mechanizm ten działa w ten sposób, że opłacenie dwóch kolejnych godzin uprawnia do poruszania się pojazdem w strefie do końca danego dnia. Trzecią opcją jest abonament miesięczny (30-dniowy) w kwocie 100 zł, który umożliwia wielokrotne wjazdy w okresie jego obowiązywania.

W praktyce oznacza to, że w Krakowie Rada Miasta Krakowa dopuścił czasowe „zastąpienie” zakazu wjazdu obowiązkiem finansowym, podczas gdy w Warszawie przyjęto model wyłącznie zakazowy. To zróżnicowanie konstrukcji prawnej ma istotne znaczenie przy analizie konstytucyjnej i unijnej, ponieważ wpływa na zakres i intensywność ingerencji w sytuację prawną kierowców.

Kraków zastosował model zakazowo-odpłatny, przewidując trzyletni okres przejściowy dla pojazdów niespełniających norm emisji. Wjazd takich pojazdów jest możliwy wyłącznie po uiszczeniu opłaty, przy czym system opłat umożliwia zarówno krótkotrwałe, jak i stałe korzystanie z pojazdu w strefie.

Samochody z silnikiem benzynowym, w tym z instalacją LPG, muszą spełniać co najmniej normę Euro 4 albo być wyprodukowane w 2005 roku lub później. W przypadku pojazdów z silnikiem diesla, obejmujących samochody osobowe oraz dostawcze o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, wymagane jest spełnienie normy Euro 6 lub rok produkcji 2014 i nowszy.

Dla pojazdów ciężarowych oraz autobusów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony kryteria są odrębne. W tej kategorii pojazdów z silnikiem diesla dopuszczone do wjazdu bez opłat są wyłącznie te, które spełniają normę Euro 6 albo zostały wyprodukowane w 2012 roku lub później. Pojazdy niespełniające wskazanych progów emisyjnych podlegają zasadom okresu przejściowego i mogą poruszać się po strefie wyłącznie po uiszczeniu opłaty, zgodnie z obowiązującymi stawkami.

Analogia do wyroku TSUE C-591/17

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-591/17 pokazuje jedną podstawową zasadę prawa unijnego: liczy się to, jak prawo działa w rzeczywistości, a nie tylko to, jak wygląda na papierze. Sprawa dotyczyła niemieckiego pomysłu wprowadzenia opłat drogowych dla wszystkich kierowców. Równocześnie jednak właściciele samochodów zarejestrowanych w Niemczech mieli otrzymać ulgę podatkową, która w praktyce zwracała im koszt opłaty.

Efekt był prosty. Niemieccy kierowcy realnie nie płacili nic, a koszty systemu ponosili niemal wyłącznie kierowcy z innych państw Unii. Trybunał uznał, że takie rozwiązanie jest niezgodne z prawem UE, mimo że w przepisach nie zapisano wprost, że opłata dotyczy cudzoziemców. Decydujące znaczenie miał rzeczywisty skutek regulacji, a nie jej formalna treść.

To rozumowanie ma znaczenie także przy ocenie stref czystego transportu. Jeżeli prawo formalnie dotyczy wszystkich, ale w praktyce chroni jedną grupę, a obciąża inną, pojawia się problem nierównego traktowania. Sam fakt powołania się na ważny cel, taki jak ochrona środowiska, nie wystarcza, jeżeli zastosowane rozwiązania prowadzą do trwałego uprzywilejowania wybranych osób.

Po wydaniu tego wyroku Niemcy nie wprowadzili opłat drogowych w pierwotnie planowanej formie. Sprawa ta pokazuje, że w prawie UE nie wystarczy „napisać równo” – regulacja musi działać równo także w praktyce. To właśnie ta zasada stanowi punkt odniesienia przy analizie podobnych rozwiązań w innych państwach.

LEZ w Niemczech i Francji a polskie SCT

Strefy niskiej emisji funkcjonujące w Niemczech i Francji opierają się na jednolitym kryterium technicznym, którym jest klasa emisji pojazdu. W Niemczech, w ramach tzw. Umweltzonen, o dopuszczeniu do wjazdu decyduje spełnienie określonej normy emisji potwierdzonej odpowiednią plakietką. Zasady te stosuje się wobec wszystkich użytkowników dróg w jednakowy sposób, niezależnie od miejsca zamieszkania czy statusu lokalnego kierowcy.

We Francji analogiczną rolę pełni system Crit’Air, w którym pojazdy klasyfikuje się według ich emisji i rodzaju napędu. Również w tym modelu kryterium dopuszczenia do ruchu w strefie LEZ ma charakter obiektywny i techniczny. Wyłączenia przewidziane w prawie lokalnym dotyczą co do zasady określonych kategorii pojazdów, takich jak służby ratunkowe czy transport specjalny, i nie tworzą generalnego uprzywilejowania mieszkańców danej aglomeracji.

Na tym tle polskie strefy czystego transportu wprowadzają rozwiązania bardziej zróżnicowane. Oprócz kryteriów emisyjnych pojazdu pojawiają się mechanizmy zwolnień lub okresów przejściowych powiązane ze statusem lokalnym kierowcy. W Warszawie przyjmuje to formę selektywnych zwolnień podmiotowych w modelu zakazowym, natomiast w Krakowie – czasowego dopuszczenia wjazdu w zamian za opłatę w okresie przejściowym.

Różnica ta ma znaczenie prawne, ponieważ w modelach niemieckim i francuskim ciężar regulacji środowiskowej rozkłada się równomiernie na wszystkich użytkowników dróg spełniających te same kryteria techniczne. W polskich SCT część skutków regulacji zostaje przesunięta na określone grupy kierowców, co wymaga oceny pod kątem zasady proporcjonalności i równego traktowania. Nie oznacza to automatycznie niezgodności z prawem UE, lecz nakłada na ustawodawcę lokalnego obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia przyjętych rozwiązań.

W konsekwencji polskie SCT nie są prostym odpowiednikiem klasycznych LEZ funkcjonujących w innych państwach członkowskich. Różnią się konstrukcją prawną i zakresem ingerencji, co uzasadnia odrębną analizę ich zgodności zarówno z Konstytucją RP, jak i ze standardami wynikającymi z orzecznictwa TSUE.

Gdzie Polska idzie dalej niż prawo UE

Polskie strefy czystego transportu wykraczają poza standard przyjęty w prawie Unii Europejskiej nie przez sam fakt wprowadzenia ograniczeń środowiskowych, lecz przez sposób ich skonstruowania. W modelach LEZ funkcjonujących w innych państwach członkowskich decydującym kryterium jest klasa emisyjna pojazdu, stosowana w jednakowy sposób wobec wszystkich użytkowników dróg. W polskich SCT pojawiają się natomiast dodatkowe mechanizmy zwolnień i okresów przejściowych powiązane ze statusem lokalnym kierowcy.

Takie rozwiązania nie są wprost zakazane przez prawo UE, jednak wymagają szczególnie rygorystycznego uzasadnienia. Jeżeli skutkiem regulacji jest przesunięcie ciężaru ograniczeń na określoną grupę użytkowników dróg, pojawia się ryzyko naruszenia zasady proporcjonalności i równego traktowania. To właśnie w tym zakresie polskie SCT idą dalej niż klasyczne modele LEZ i dlatego podlegają bardziej wnikliwej ocenie prawnej.

Konsekwencje prawne obecnych rozwiązań

Obowiązujące regulacje SCT mogą być przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej oraz oceny konstytucyjnej. Uchwały rad gmin wprowadzające strefy czystego transportu podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli naruszają Konstytucję RP, prawo UE albo przekraczają granice delegacji ustawowej. Kontrola ta dotyczy zarówno samego wprowadzenia strefy, jak i zakresu zwolnień oraz przyjętych kryteriów różnicowania.

W razie stwierdzenia niezgodności z art. 32 Konstytucji RP albo zasadami wynikającymi z orzecznictwa TSUE możliwe jest uchylenie uchwały w całości lub w części. W określonych sytuacjach sąd krajowy może również powziąć wątpliwości co do zgodności regulacji z prawem UE i wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Oznacza to, że skutki prawne SCT nie są ostatecznie zamknięte i mogą ulec zmianie w wyniku kontroli sądowej.

Odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania